Conclusies op hoofdlijnen

Ten behoeve van de monitoring van circulariteit in de bouw en inzicht in aangrijpingspunten voor vervolg en beleid, schetst deze studie een eerste beeld van de uitgangssituatie voor de woning- en utiliteitsbouw. Hiertoe zijn de materiaalstromen, de milieu-impact en het energieverbruik voor deze sectoren in het basisjaar 2014 in kaart gebracht. Daarnaast is een doorkijk naar 2030 gegeven. Voorts volgen de belangrijkste conclusies.

Productie- en sloopbeeld

Basisjaar 2014: uitzonderlijk jaar met grote discrepantie tussen nieuwbouw en sloop

2014 vormde een uitzonderlijk jaar met zeer lage woning- en utiliteitsbouwrealisaties ten opzichte van de jaren voor de crisis en recentere jaren. Hierdoor lagen de nieuwbouw- en sloopvolumen in 2014 aanzienlijk uit elkaar. In de woningbouwsector was het aantal nieuw gebouwde woningen ongeveer een factor vier groter dan het aantal gesloopte woningen. In de utiliteitsbouwsector lagen de nieuwbouw en de sloop ongeveer een factor twee uit elkaar. Tabel 1 illustreert dit beeld. Voor de woningbouw valt op dat er vooral serieel gebouwde eengezinswoningen/rijtjeswoningen en appartementen werden gebouwd en gesloopt. De sloop van deze typen woningen vond hierbij met name plaats in de vroeg naoorlogse voorraad. Reden hiervoor is de mindere kwaliteit van deze woningen en het grote aandeel corporatiebezit (corporaties slopen relatief meer dan particuliere verhuurders en eigenaar/bewoners). In de utiliteitsbouwsector werden in 2014 relatief veel bedrijfsruimten en overige gebouwen gebouwd en gesloopt. Daarnaast werden er veel onderwijsgebouwen gesloopt. Met name de omvang en leeftijd van de voorraad en toenemende kwaliteitseisen rond gezondheid, duurzaamheid en comfort maakt sloop een gunstig alternatief voor renovatie en transformatie in de utiliteitsbouw.

Ruim € 11 miljard herstel en verbouw in 2014

De herstel en verbouwproductie voor de woning- en utiliteitsbouw bedroeg in 2014 zo’n € 11 miljard en was ongeveer gelijk verdeeld over de twee sectoren. In de woningbouw hadden vooral corporaties (37%) en particuliere woningeigenaren (47%) een groot aandeel in het productievolume. Een aanzienlijk deel van de productie van corporaties kwam voort uit groot planmatig onderhoud en renovatiewerkzaamheden (41% en 47%). Met name werkzaamheden aan daken, wanden, gevels en installaties hadden hierin een groot aandeel. Particuliere woningeigenaren voerden vooral verbouwingen van keukens en badkamers uit en lieten schilderwerk, werkzaamheden aan de gevel en het dak uitvoeren. In de utiliteitsbouw ging een bijna de helft van het herstel en verbouwvolume naar installaties. Dit betrof zowel werktuigbouwkundige als elektrotechnische installaties.

Toekomst 2030: discrepanties tussen nieuwbouw en sloop blijven aanwezig, maar nemen af in de tijd

Kijkend naar het verloop van de nieuwbouw en sloop in de tijd valt op dat deze in beide sectoren op de lange termijn dichter bij elkaar komen. In de woningbouw is deze ontwikkeling het duidelijkst zichtbaar. De oorzaak hiervan is een tegengestelde ontwikkeling in de nieuwbouw en de sloop van de sector. De komende jaren is de verwachting dat de woningnieuwbouw zal aantrekken tot zo’n 75.000 woningen per jaar. Echter in de periode na 2024 zal het productieniveau naar verwachting dalen tot ruim 50.000 woningen in 2030. Hieraan ten grondslag ligt een afnemende huishoudensgroei en een minder sterk stijgende vervangingsvraag. Tegelijkertijd zal de sloop van woningen geleidelijk toenemen tot ruim 20.000 woningen in 2030 waardoor nieuwbouw en sloop ten opzichte van 2014 in plaats van een factor vier ongeveer een factor twee en een half uit elkaar liggen. In de utiliteitsbouw komen nieuwbouw en sloop ook dichter bij elkaar in de tijd, maar lijkt dit niet het geval wanneer 2014 en 2030 worden vergeleken. Door het zeer lage productieniveau in 2014 en de verwachte aantrekkende groei, wordt de komende jaren een hoger nieuwbouwproductieniveau verwacht. Vanaf 2024 zal de nieuwbouw vanaf dit hoge niveau door onder andere een afzwakkende economische groei geleidelijk afnemen tot 9,5 miljard m². Hier tegenover staat dat verwacht wordt dat de sloop van utiliteitsgebouwen vanaf 2014 een geleidelijke toename laat zien.

Herstel en verbouwproductie neemt sterk toe in 2030

De verwachting is dat de herstel en verbouwproductie voor zowel de woningbouw als de utiliteitsbouw sterk zal toenemen in de tijd. De woningbouw zal door een toenemende voorraad, toenemende kwaliteitseisen en beleid rond verduurzaming een verdubbeling van de herstel en verbouwproductie in 2030 zien in vergelijking met 2014 (van € 5,3 naar € 11,5 miljard). Ook in de utiliteitsbouw zal de herstel en verbouwproductie onder meer om deze redenen in 2030 bijna anderhalf keer groter zijn dan in 2014 (van € 5,4 naar € 7,8 miljard).

Materiaalstromen, milieu-impact en energieverbruik

Het aanbod van secundair materiaal uit sloop en herstel en verbouw sluit slechts beperkt aan bij de vraag vanuit de nieuwbouw- en herstel en verbouwopgaven in 2014

Wanneer de materiaalstromen uit het model worden gekoppeld aan de productie- en sloopcijfers vormt zich een beeld van de massabalans in de keten. De discrepantie tussen nieuwbouw enerzijds en sloop anderzijds is terug te zien in het verschil tussen de vraag naar en het aanbod van materiaal in het peiljaar 2014. De totale massa aan gevraagde bouwmaterialen vanuit nieuwbouw en herstel en verbouw bedraagt 17,6 miljoen ton tegenover 7,3 miljoen ton aan vrijkomende materialen uit sloopwerkzaamheden en herstel en verbouw. De vraag is hiermee een factor 2,4 groter dan het theoretische maximale aanbod aan bouwmaterialen uit de woning- en utiliteitsbouw. Zelfs bij directe hoogwaardige toepassing van alle uit sloop en herstel en verbouw vrijkomende materialen zou niet meer dan 41% van de totale vraag aan bouwmaterialen binnen de keten kunnen worden gerealiseerd. Binnen de woningbouw liggen vraag en aanbod verder uit elkaar (een factor drie) dan binnen de utiliteitsbouw. Dit wordt veroorzaakt door de relatief grote nieuwbouwproductie ten opzichte van de sloop van woningen in 2014.

Mate waarin vraag en aanbod op elkaar aansluiten verschilt per materiaalstroom

Kijkend naar de verhouding tussen de vraag (ingaande materiaalstromen) en het aanbod (uitgaande materiaalstromen) voor verschillende typen materiaalstromen valt op dat voor onder andere glas en isolatiemateriaal het aanbod uitgaande materiaalstromen kleiner is dan gemiddeld. Deze zijn niet een factor tweeëneenhalf maar een factor drie tot drieëneenhalf kleiner dan de vraag door de strengere EPC eisen die dikkere glas- en isolatielagen voor nieuwbouw vereisen ten opzichte van het glas en isolatie dat vrijkomt bij sloop en herstel en verbouw. Voor de materiaalstromen keramiek en hout is het gat tussen vraag en aanbod met een factor 1,2 tot 1,7 verschil relatief klein. Voor overig steen is het aanbod zelfs een factor 2,68 groter dan de vraag, doordat kalkzandsteen als het voornaamste materiaal relatief veel bij sloop van oudere gebouwen vrijkomt ten opzichte van de huidige vraag naar kalkzandsteen vanuit nieuwbouw.

Gerecyclede materialen vinden hun weg beperkt terug naar de woning- en utiliteitsbouw

De verwerkingscijfers voor 2014 geven aan dat circa 6,4 miljoen ton secundaire materialen uit sloop- en herstel en verbouwingrepen gerecycled of hergebruikt zijn. Dit terwijl 1,2 miljoen ton secundaire materialen is toegepast in de woning- en utiliteitsbouw. Kringlopen zijn binnen deze sectoren beperkt gesloten. Daarentegen is bekend dat veel vrijkomende materialen uit de woning- en utiliteitsbouw momenteel een nuttige toepassing in de grond-, water- en wegenbouw (gww) hebben. Om iets te kunnen zeggen over de potenties rond recycling en hergebruik in de bouw in relatie tot milieu-impact in MKI en CO₂ emissies is het daarom van belang om de totale bouw in ogenschouw te nemen. Dit betekent dat hierin ook de gww wordt meegenomen.

Massa materiaalstromen biedt beperkt inzicht in de milieu-impact van materialen: funderingen en ruwbouw vertegenwoordigen veel massa, installaties relatief veel milieu-impact

De massa en de milieu-impact van de benodigde bouwmaterialen voor de nieuwbouw- en de herstel en verbouwproductie lopen uiteen. Zo hebben materialen die een grote massa vertegenwoordigen niet altijd de hoogste milieu-impact in MKI. Voorbeelden hiervan zijn de massieve materialen in funderingen en ruwbouw die ruim 80% van de massa voor nieuwbouw en herstel en verbouw vertegenwoordigen. Deze materialen zijn voor circa 45% verantwoordelijk voor de milieu-impact in MKI. Daar tegenover staan producten die relatief weinig massa kennen, maar een relatief grote milieu-impact hebben. Voorbeeld hiervan is de gebouwinstallaties. Met minder dan 1% van de massa zijn werktuigbouwkundige en elektrotechnische installaties goed voor 9% van de milieu-impact in MKI. Wat deze analyse laat zien is dat het sturen op materiaalmassa alleen mogelijk niet voldoende is om tot doelmatige verduurzaming van de bouwsector te komen.

Herstel en verbouw verantwoordelijk voor circa een derde van de milieu-impact

Herstel en verbouw was in 2014 verantwoordelijk voor 8% van de totale materiaalvraag. Daarentegen waren deze materialen verantwoordelijk voor circa 29% van de milieu-impact in MKI (€ 146 miljoen) van de totale vraag naar bouwmaterialen. De verwachting is dat de herstel en verbouwproductie richting 2030 zal toenemen vanwege onder andere de toename van de voorraad, toenemende kwaliteitseisen en beleid rond duurzaamheid. Hierdoor wordt ook verwacht dat de materiaalstromen en de hiermee samenhangende milieu-impact toeneemt (tot € 283 miljoen in 2030), bijna een verdubbeling. Het aandeel van de herstel en verbouw in de totale MKI stijgt van 29% naar 36%. Hiermee biedt ook de herstel en verbouw een aangrijpingspunt om de milieu-impact van de bouw te verminderen.

Gebouwgebonden energieverbruik belangrijkste bron CO₂ emissies, ingebedde CO₂ emissies beslaan 1/5e van het totaal

Het gebouwgebonden energieverbruik in de woning- en utiliteitsbouw is verantwoordelijk voor zo’n 80% van de CO₂ emissies. De productie van benodigde materialen voor nieuwbouw en herstel en verbouw vertegenwoordigt de overige 20% van de CO₂ emissies¹. De verwachting is dat het gebouwgebonden energieverbruik door toenemend beleid rond duurzaamheid in de tijd zal afnemen. Wanneer het beleid leidt tot bijvoorbeeld meer zon PV, meer isolatie en meer warmtepompen, neemt de bijdrage van ingebedde CO₂ emissies in de keten toe als gevolg van verduurzaming. Hoewel het gebouwgebonden energieverbruik vier keer zoveel emissies veroorzaakt als de benodigde materialen, kan reductie van materiaalgebruik en het maken van duurzamere keuzes voor minder belastende materialen dus wel effect hebben op de uitstoot van CO₂ emissies in de keten.

2030: ingaande en uitgaande materiaalstromen komen dichterbij elkaar met een factor 1,7 verschil

Vooral dankzij de relatieve krimp van de nieuwbouwproductie in de woningbouw ten opzichte van de sloop, wordt het verschil tussen inkomende en uitgaande materiaalstromen in de woningbouw kleiner in 2030. In 2030 zijn de totale ingaande stromen in de woning- en utiliteitsbouw nog een factor 1,7 keer zo groot als de massa van de totale uitgaande materiaalstromen, ten opzichte van een factor 2,4 in 2014. Wanneer alle uitgaande materialen in 2030 volledig en direct hergebruikt zouden kunnen worden ten behoeve van de nieuwbouw, zou in theorie 59% van de benodigde bouwmaterialen uit de keten zelf kunnen worden gewonnen. Welk deel van het theoretisch maximum kan worden benut zal nader onderzocht moeten worden. Tevens strekt het tot de aanbeveling om kansen voor hergebruik in en vanuit andere sectoren dan de bouw bij de analyse te betrekken.

Kansen en vervolgacties

Kansen voor circulariteit in de bouw langs vier lijnen

Vrijkomend secundair materiaal uit de woning- en utiliteitsbouw kan in beperkte mate voorzien in de vraag naar materiaal vanuit nieuwbouw en herstel en verbouw uit deze sectoren (theoretisch ongeveer 41% in 2014 en 59% in 2030). In de praktijk zullen deze percentages aanzienlijk lager uitvallen door de beperkingen in en kosten van hergebruik. De bouwopgave circulair invullen door enkel het toepassen van secundair materiaal is op dit moment dan ook niet mogelijk. Ditzelfde beeld geldt voor de toekomst. Daarentegen liggen er wel kansen voor circulariteit in de bouw. Deze kansen kunnen langs vier lijnen worden gevonden:

• Bevordering van gebruik van secundair materiaal door toepassingsmogelijkheden te vergroten.
• Minder gebruik van primair materiaal door anders te ontwerpen (demontabel/meer gestandaardiseerd) en slimmer te bouwen.
• Levensduur verlengende maatregelen en technieken toepassen.
• Minder vervuilende/hernieuwbare primaire alternatieven toepassen (bestaande en nieuwe).

Vervolgacties langs twee sporen

Om de mogelijkheden voor circulariteit in de bouw te benutten zien wij twee belangrijke routes voor vervolgacties: monitoring met het opvullen van lacunes en gerichte beleidsacties.

1. Monitoring met het opvullen van lacunes. Monitoring is van belang zodat inzichtelijk wordt of doelen worden behaald. Bovendien biedt monitoring aangrijpingspunten om middels beleid of anderszins tijdig bij te sturen indien ontwikkelingen dit vereisen. Om te kunnen monitoren is er in de tussentijd aandacht voor een aantal lacunes nodig. Zo kan integrale en gestructureerde monitoring van de sector als geheel alleen plaatsvinden wanneer ook de uitgangssituatie van de gww in kaart is gebracht. Deze studie biedt hiertoe een eerste beeld van de uitgangssituatie in de woning- en utiliteitsbouw. Mogelijke aanscherpingen hiervan liggen rond de aanvulling van de referentieprofielen, het in kaart brengen van de werkzaamheden en materiaalstromen achter de herstel en verbouw- productie voor met name de utiliteitsbouw, analyse van de potentiële milieu impactbesparing van de sloop en analyse van het energieverbruik gerelateerd aan bouw- en sloopactiviteiten.
2. Gerichte beleidsacties. Naast monitoring liggen er ook kansen voor beleidsacties om de mogelijkheden voor circulariteit en verduurzaming van de sector verder te helpen. Een concreet beleidstraject waar naar gekeken kan worden is het Bouwbesluit en de grenswaarde die hierin aan de milieuprestatie van gebouwen (MPG) wordt gesteld. Bijzonder aandachtspunt vormt hierbij de relatie tussen de Energieprestatie gebouwen (EPG) en de MPG. Concrete andere beleidstrajecten kunnen worden gevonden in het verkennen van de effecten, reikwijdte en mogelijkheden van fiscale differentiatie, het wegnemen van belemmerende regelgeving en aanbestedingsbeleid. Tenslotte kan worden gedacht aan het gestructureerd bundelen van kennis over projecten op nationaal niveau en gerichte kennisontwikkeling middels pilots.

Inleiding

Aanleiding

Met het opstellen van het rijksbrede programma ‘Nederland circulair in 2050’, het tekenen van het Grondstoffenakkoord en de uitwerking hiervan in de ‘Transitieagenda Circulaire Bouweconomie’ zijn de eerste stappen richting een circulaire bouw en gebouwde omgeving gezet. Het doel is om tot 50% circulariteit van de sector in 2030 te komen met als einddoel 100% circulariteit in 2050. De focus ligt hiertoe op drie pijlers: optimaal materiaalgebruik in alle fasen van de bouwcyclus, zoveel mogelijk gebruik van onuitputtelijke bronnen met meer hoogwaardig hergebruik en het zo efficiënt mogelijk gebruiken van eindige bronnen².

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) zullen de Transitieagenda’s waaronder die van de circulaire bouweconomie monitoren. Hierin wordt een onderscheid gemaakt tussen het monitoren van de activiteiten, de transitiedynamiek en de effecten. Bij de effecten wordt gekeken naar het grondstoffengebruik, de milieudruk en de socio-economische ontwikkelingen. Om het effect van de ‘Transitieagenda Circulaire Bouweconomie’ langs deze lijnen inzichtelijk te maken, vormt inzicht in de circulaire uitgangssituatie een belangrijk startpunt. Alleen wanneer inzichtelijk is hoe zaken er in het startjaar uitzagen, kan in de toekomst de voortgang in kaart worden gebracht.

Tegen deze achtergrond heeft de Rijksdienst Voor Ondernemend Nederland (RVO) het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB), Metabolic en SGS Search gevraagd de uitgangssituatie voor de woning- en utiliteitsbouw in beeld te brengen. In aansluiting op de monitoring van de voortgang van de circulaire bouweconomie van PBL en in overleg met de opdrachtgever en de stuurgroep is 2014 in dit onderzoek als startjaar gehanteerd.

Foto uitgangssituatie en doorkijk naar de toekomst

Om tot inzichten over de uitgangssituatie van de circulaire bouweconomie te komen, maakt het onderzoek als het ware een foto van de situatie in het startjaar. Hiertoe worden de materiaalstromen per bouwfase (nieuwbouw-, gebruiks- en sloopfase) zo goed als mogelijk in kaart gebracht en wordt inzicht gegeven in het hergebruik van materiaal dat na de sloopfase weer terugvloeit naar de bouw. Ook de milieu-impact en het energieverbruik worden hierbij in beeld gebracht. Naast een foto van de uitgangssituatie zal in dit onderzoek een eerste doorkijk naar de materiaalstromen en de milieu-impact in 2030 worden gegeven.

Voor de foto van de uitgangssituatie en de situatie in 2030 vormen bouw- en sloopvolumen de basis. Aan de hand van de bouw- en sloopvolumen naar type woning- en utiliteitsbouw zijn de materiaalstromen in kaart gebracht en is de milieu-impact uitgedrukt in de Milieukosten Indicator (MKI) van deze stromen geanalyseerd. Er is voor deze methodiek gekozen omdat er (nog) geen databron beschikbaar is die voor de verschillende fasen en deelsectoren in de bouw de materiaalstromen weergeeft.

Leeswijzer

Het onderzoek bestaat uit twee onderdelen: hoofdstuk 2 dat de uitgangssituatie in beeld brengt en hoofdstuk 3 dat een doorkijk naar de toekomst in 2030 geeft. Voor het in beeld brengen van de uitgangssituatie worden in paragraaf 2.1 allereerst de bouwproductie- en sloopbeelden voor de woning- en utiliteitsbouw geschetst. Aan de hand van deze beelden worden in paragraaf 2.2 de materiaalstromen per sector en bouwfase in kaart gebracht. Op basis van de stromen is in paragraaf 2.3 vervolgens de milieu-impact in MKI geanalyseerd en licht paragraaf 2.4 het energieverbruik en de hiermee samenhangende CO₂ emissies toe. In hoofdstuk 3 wordt in 12 paragraaf 3.1 het bouwproductie- en sloopbeeld voor 2030 in kaart gebracht en toegelicht. In paragraaf 3.2 worden vervolgens de hiermee samenhangende materiaalstromen en milieu- impact geschetst. Tenslotte komen de verschillende onderdelen in paragraaf 3.3 samen in een overkoepelend beeld en worden hierbij kansen en aangrijpingspunten voor beleid in beeld gebracht.